انتقادات کردبچه به نظام بودجه ریزی کشور
تدوین بودجه به عنوان سند مالی که برنامه دخل و خرج کشور را مشخص می کند از اهمیت بسیاری برخوردار است.
به گزارش افکارنیوز ، اولین بودجه ایران در سال ۱۲۸۹ توسط صنیع الدوله که نخستین بار کارخانه نساجی را در ایران دایر و طرح راه اندازی راه آهن سراسری را پیشنهاد کرده بود به نگارش درآمد، آنطور که گفته می شود آن بودجه بر اساس اصول فنی و بدون اتکاء به درآمدهای نفتی تهیه شده بود. این درحالی است که همواره بودجه کشور متکی به درآمدهای نفتی بوده و هیچ گاه درآمدهای دیگری از جمله درآمدهای مالیاتی نتوانسته هزینه های کشور را تامین کند.
نگاهی به تاریح بودجه نویسی در ایران نشان می دهد که از ۴۰ سال گذشته تلاش هایی در راستای اصلاح نظام بودجه ریزی کشور صورت گرفته است. در این زمینه محمد کردبچه، مشاور معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی از شناخته شده ترین چهره های بودجه نویسی کشور است که از پیش از انقلاب تاکنون نقش مهمی در تدوین سند مالی کشور ایفا کرده است، می گوید: در سال ۱۳۵۱ پس از تصویب قانون برنامه و بودجه، ایران اصلاحات نظام بودجه ریزی را همزمان با اصلاحات وسیع دهه ۱۹۷۰ پیشرفته ترین کشورها در این زمینه مانند استرالیا، نیوزیلند، انگلیس، کانادا و آمریکا آغاز کرد. اما متاسفانه در سال ۱۳۵۳ با شوک اول نفتی روبه رو شدیم، اصل اصلاح بودجه ریزی که آن زمان مطرح شد برقراری انضباط مالی بود اما پس از شوک اول نفتی درآمدها و به تبع آن هزینه های بودجه چند برابر شد و بی انضباطی مالی بر نظام بودجه ریزی حاکم شد.
وی که مهم ترین دغدغه اش عملیاتی شدن بودجه کشور و پایبندی به انضباط مالی است و تلاش های بسیاری را این زمینه انجام داده است، معتقد است: مهمترین مسئله این است که باید عزم و اراده جدی در مقامات بالای سیاسی و اجرایی کشور و به ویژه در دولت برای اصلاحات بودجه ریزی وجود داشته باشد اما عدم باور به این روش بودجه ریزی نه تنها موجب توقف این روش از سال ۸۷ شد بلکه پس از آن بیشتر اقدامات در جهت عکس بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد انجام شد و دیگر هیچ عزم و اراده یی برای داشتن بودجه یی واقعی وجود نداشت.
وی همچنین تاکید کرد: طی چند سال گذشته متاسفانه نظام بودجه ریزی ما بر مبنای چانه زنی بوده است، در دولت دستگاه ها به دنبال کسب اعتبارات بیشتر هستند و در مجلس نیز نمایندگان به دنبال بودجه بیشتر برای پروژه های استان خود هستند بدون این که مبتنی بر اصول علمی باشد.
بخش اول گفت و گو با محمد کردبچه درباره احیای سازمان مدیریت و نقش آن در اقتصاد، نقش برنامه های سالانه در تدوین بودجه، بودجه نویسی مبتنی بر عملکرد و دلایل فاصله گرفتن از آن در دولت محمود احمدی نژاد در ادامه می آید:
از احیای سازمان مدیریت شروع کنیم، دولت یازدهم تاکید بسیاری بر احیای این سازمان کرده، از نظر شما چقدر ضرورت دارد که این سازمان مجددا احیا شود؟
دولت یازدهم بر این موضوع تاکید دارد و بنا شده که این سازمان مجددا احیا شود طرحی نیز در مجلس در این زمینه پیشنهاد شده است، در کمیسیون اجتماعی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی بررسی طرح نهایی شده و احتمالا در روزهای آینده در جلسه علنی مطرح خواهد شد، اما به اعتقاد من اسم سازمان مهم نیست، کارکرد اهمیت دارد و باید مورد توجه قرار بگیرد و بررسی شود که آیا این سازمان به آنچه در قانون برنامه و بودجه آمده عمل کرده یا خیر و چگونه می توان این سازمان را در مسیر صحیح قرار داد. بخشی از این کار نیاز به قوانین و مقررات لازم دارد و بخش دیگر که شاید اهمیت بیشتری دارد نیازمند تجهیز نیروی انسانی لازم برای اجرای وظایف متحول شده سازمان است.
انحلال سازمان برنامه و ایجاد معاونت برنامه ریزی چه تاثیری در اقتصاد داشت و اساسا چه کمک هایی به اقتصاد کرد و چه ضربه هایی زد با توجه به این که در پی ایجاد معاونت برنامه تعدای از کارشناسان از بدنه سازمان جدا شدند؟
قبل از ایجاد این تحولات سازمان برنامه و بودجه حرف اول را در اقتصاد کشور می زد و منشا تمام طرح های مهم اقتصادی که باید تصویب و اجرا می شد سازمان برنامه و بودجه بود اما اکنون مدت ها است که اینطور نیست، به طوری که در سال های اخیر طرح های مهمی مانند اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که انقلابی در اقتصاد بود، طرح تحول اقتصادی و به ویژه قانون هدفمندسازی یارانه ها اجرا شدند اما در هیچ یک از این طرح ها معاونت برنامه ریزی کوچکترین نقشی نداشت و فقط در جلسات شرکت می کرد.
این سازمان چه نقشی می تواند در اقتصاد ایفا می کند؟
سه وظیفه مهم و اصلی برنامه ریزی، بودجه ریزی و نظارت به عهده این سازمان است، برنامه ریزی مراحل مختلفی از جمله تهیه برنامه، اجرای برنامه، نظارت و ارزشیابی را شامل می شود، به عنوان مثال در مورد برنامه پنجم که از سال ۹۰ شروع شده، باید فرایند به طور مستمر کنترل شود و ضمن اجرا مورد ارزیابی قرار گیرد و گزارش عملکرد منتشر شود اما آخرین گزارش عملکرد برنامه مربوط به سال ۸۹، سال پایانی برنامه چهارم، بوده است اما برای سال های ۹۰ و ۹۱ هنوز گزارش عملکرد منتشر نشده است و این در حالی است که در جریان اجرای برنامه ها انحرافاتی وجود دارد که ارائه گزارش عملکرد کمک می کند که اجرای برنامه در مسیر درستی قرار بگیرد.
به علاوه مبنای تهیه برنامه های پنج ساله و قوانین بودجه سالانه، قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ است که در واقع یکی از مترقی ترین قوانین اقتصادی است و بر اساس آن تا شهریور ماه هر سال سازمان برنامه و بودجه باید گزارش عملکرد سال قبل و گزارش چند ماه ابتدایی سال در قالب یک گزارش اقتصادی تهیه کند تا مبنای بخشنامه بودجه سال آینده قرار بگیرد اما اکنون مدت هاست که چنین اتفاقی نمی افتد و گزارش های عملکرد بعد از دوسال تهیه می شود که عملا استفاده خاصی غیر از نگهداری در کتابخانه ندارد.
در سیستم آماری هم چنین مشکلی وجود دارد و گاه آماری که اعلام می شود مربوط به بیش از یک سال قبل است؟
آمار هم بخشی از برنامه ریزی است. مهم ترین آمار اقتصادی تولید ناخالص داخلی است اما چندی پیش، قبل از آغاز به کار دولت یازدهم، دو نهاد آماری کشور (بانک مرکزی و مرکز آمار) دو رقم متفاوت را به صورت غیر رسمی در همایش ها درباره تولید ناخالص داخلی در سال ۹۰ اعلام کردند که تفاوت دو درصدی بین آمار این دونهاد وجود دارد. در حالی که در این مقایسه دهم های درصد تغییرات نیز اهمیت دارد. در چنین شرایطی که آمار مشخصی وجود ندارد که بتوان بر اساس آن برنامه ریزی کرد چطور می توان به رشد اقتصادی هشت درصد رسید.
آیا عدم انتشار آمار به دلیل مطلوب نبودن و برخی ملاحظات است و یا این که اساسا اعتقادی نسبت به انتشار به موقع آمار وجود ندارد؟
در برخی موارد آمار ها به دلیل برخی ملاحظات اعلام نمی شود. طی چند سال گذشته از سوی مقامات بالا تاکید شده بود که ارقام منفی ذکر نشود و حتی به جای عبارت" کاهش پیدا کرد" از عبارت" افزایش پیدا نکرد" استفاده شود. این در حالی است که بهتر است اطلاعات و آماری که مطلوب نیست منتشر شود تا بتوان بر اساس آن برنامه ریزی کرد و شرایط را بهبود بخشید.
تهیه برنامه های سالانه چه کمکی به تدوین بودجه می کند؟
در مورد برنامه ریزی در قانون برنامه و بودجه به یک سیکل سه مرحله ای اشاره شده است: برنامه بلند مدت، برنامه پنج ساله و برنامه سالانه و دولت مکلف شده است هر سال همراه با لایحه بودجه، برنامه سالانه را نیز به مجلس تقدیم نماید. در سال های پس از انقلاب اسلامی فقط در سال ۱۳۸۴ برای سال ۱۳۸۵ که می خواستیم بودجه بر مبنای عملکرد تهیه شود، برنامه سالانه تهیه و تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. تهیه برنامه سالانه بر اساس برنامه های توسعه ای باعث می شود که بودجه از استحکام بیشتری برخوردار شود، این که در بررسی بودجه چالش هایی بین دولت و مجلس پیش می آید و همچنین موضوعاتی که در مورد عدم تحقق درآمدها مطرح می شود به این دلیل است که اولا بودجه بر مبنای شاخص های عملکرد بخش ها تهیه نمی شده و چون ارقام هزینه ها ارتباط چندانی با شاخص های عملکرد نداشته به راحتی تغیییر و جابجایی در آن ها صورت می گیرد. ضمن این که در سال های اخیر لایحه بودجه با تاخیر زیاد به مجلس تقدیم شده است و در شرایطی که بودجه در دو سه ماهه اول سال مالی به تصویب می رسد، ابلاغ موافقتنامه اعتبارات جاری و عمرانی در برخی موارد تا ماه های پایانی سال به طول می کشد و طبیعی است عملکرد مناسبی هم نخواهد داشت.
مشکل دیگر عدم تطابق دوره های برنامه های توسعه به دوره های ریاست جمهوری است و در سنوات گذشته یکی از اولین اقدامات رییس جمهور جدید زیر سوال بردن قانون برنامه قبلی است و به جای این که موارد مورد اشکال را اصلاح کنند فقط مشکلات موجود را ناشی از اشکالات برنامه تصویب شده در دوره رییس جمهور قبل می دانند در چنین شرایطی خیلی طبیعی است که برنامه ها از عملکرد مناسبی برخوردار نباشد.
یکی دیگر از مشکلات قوانین برنامه کلی بودن اهداف کمی و نبود اهداف کمی در سطح بخش ها است. در برنامه های سوم که به استثنای منابع نفتی و نیروی انسانی اصولا ذکری از اهداف کمی نشده است. در برنامه های چهارم و پنجم نیز ضمن ارائه به تعدادی هدف کلی، به اسناد و بسته های اجرایی اشاره شده است که در عمل بعد از گذشت چند سال از برنامه تهیه شده اند و لذا کارایی لازم برای نظارت را نداشته است.
به کلی بودن اهداف اشاره کردید، یکی از مسائلی که همواره با آن رو به رو بوده ایم عدم تحقق اهداف برنامه ها است، و حتی در مورد سند چشم انداز هم آمار و ارقامی که اعلام می شود با اهداف سند چشم انداز فاصله زیادی دارد، آیا این امر به دلیل تدوین آرمان گرایانه برنامه هاست؟
چشم انداز باید آرمان گرایانه باشد و اساسا نمی توان چشم انداز را بر اساس وضعیت موجود تهیه کرد. مفهوم چشم انداز این است که ما در شرایط مطلوب آینده خود را قرار می دهیم و دنبال راهکارهایی هستیم که از وضعیت موجود خود را به وضع مطلوب برسانیم. برنامه های چهارم و پنجم بر اساس سند چشم انداز تهیه شدند در قانون برنامه چهارم سازمان مدیریت و برنامه ریزی مکلف شده بود که هر ساله عملکرد اهداف چشم انداز را بررسی کرده و به طور مستقیم به مقام معظم رهبری گزارش دهد، هدف از این گزارش ها هم اصلاح مسیر بود اما از سال ۸۴ که سال اول برنامه چهارم بود حتی یکبار هم گزارش عملکرد چشم انداز منتشر نشده است و مشخص نیست چه میزان به سمت اهداف تعیین شده پیش رفتیم. در قانون برنامه پنجم نیز اصولا حکم مزبور در متن قانون نیامده است و لذا اقدامی در این زمینه به عمل نیامده است. بنابراین سازمان جدید با هر نامی که ایجاد می شود باید اصلاح کارکرد برنامه ریزی در ابعاد مختلف آن یعنی تهیه، اجرا و نظارت و ارزشیابی را در دستور کار قرار دهد.
بودجه نویسی مبتنی بر عملکرد چقدر می تواند به تحقق اهداف کمک کند؟ چه اقداماتی در راستای عملیاتی بودن بودجه انجام شده است؟
در سال ۱۳۵۱ پس از تصویب قانون برنامه و بودجه، ایران اصلاحات نظام بودجه ریزی را همزمان با اصلاحات وسیع دهه ۱۹۷۰ پیشرفته ترین کشورها در این زمینه مانند استرالیا، نیوزیلند، انگلیس، کانادا و آمریکا آغاز کرد. اما متاسفانه در سال ۱۳۵۳ با شوک اول نفتی روبه رو شدیم، اصل اصلاح بودجه ریزی که آن زمان مطرح شد برقراری انضباط مالی بود اما پس از شوک اول نفتی درآمدها و به تبع آن هزینه های بودجه چند برابر شد و بی انضباطی مالی بر نظام بودجه ریزی حاکم شد و از سال ۵۴ به بعد ادامه پیدا کرد. پس از انقلاب هم به دلیل جنگ تحمیلی و سال های سازندگی بعد از آن فرصتی برای اصلاح آن وجود نداشت و اقدامی اساسی صورت نگرفت. البته اقدامات پراکنده ای پس از جنگ تحمیلی صورت گرفت که هیچ کدام نهایی نشد.
اما اقدامات اساسی در راستای اصلاح نظام بودجه ریزی به سال های ۷۸ و ۷۹ برمی گردد که کار گروهی در موسسه پژوهش و برنامه ریزی وابسته به سازمان برنامه و بودجه سابق تشکیل شد. با توجه به این که مشکلات نظام بودجه ریزی متعدد بود و بنا شد که اقدامات در دو مرحله انجام شود، مرحله اول شامل اقداماتی می شد که باید در کوتاه مدت نتیجه می داد مانند اصلاح طبقه بندی بودجه، اصلاح ساختار احکام بودجه. در خصوص نظام طبقه بندی بودجه، منابع و مصارف شفاف نبودند و اقلام درآمدی و هزینه ای بر حسن سلیقه و بدون ضابطه منظور می شدند و به همین دلیل مقایسه های بین المللی وحتی مقایسه درونی سالانه آن را با مشکل مواجه می نمود. همچنین نظام بودجه ریزی ما مطابق با حساب های ملی نبود و کارشناسان بانک مرکزی که می خواستند اثرات بودجه را در حساب های ملی ببینند با مشکلات زیادی روبه رو بودند، ردیف های هزینه ای دستگاه ها متعدد و پراکنده بود و استفاده از اطلاعات آن برای محققان و حتی کارشناسان ذی ربط با اشکال صورت می گرفت.
ساماندهی احکام بودجه
بنابراین در مرحله اول اصلاح طبقه بندی بودجه را مطابق با آخرین طبقه بندی پیشنهادی صندوق بین المللی پول که در سال ۲۰۰۱ میلادی ارائه شده بود انجام دادیم و طی مدت حدود شش ماه توانستیم نظام طبقه بندی بودجه را به طور کامل متحول کنیم به طوری که وقتی تحولات را برای کارشناسان صندوق بین المللی پول مطرح کردیم تعجب کردند چطور در مدت کوتاه با توان کارشناسی داخلی این اصلاحات را انجام دادیم. در خصوص احکام بودجه نیز با خارج کردن احکام با ماهیت دائمی و تصویب قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ساختار این احکام ساماندهی شد. بدیت ترتیب رد مرحله اول از سال ۱۳۸۱ برای اولین بار بودجه را بر اساس طبقه بندی جدید ارائه کردیم و بودجه دستگاه ها کاملا شفاف شد.
موفقیت در اصلاحات بودجه ای
بنابراین مرحله اول با موفقیت انجام شد. مرحله دوم مربوط به اصلاحات ماهوی بود که بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد را نیز در بر می گرفت، مقدمات بودجه ریزی با این روش در سال های ۸۲ و ۸۳ انجام و گزارش های اولیه تهیه شد، در سال ۸۴ با آغاز به کار دولت نهم با توجه به این که دکتر رهبر، رییس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی به بحث بودجه ریزی بر مبنای عملکرد تمایل داشت، بودجه ریزی عملیاتی در دستور کار قرار گرفت و در نتیجه بودجه سال ۸۵ مبتنی بر عملکرد تدوین شد البته اشکالات و نواقصی هم وجود داشت اما برای شروع بسیار خوب بود و اگر آن روش را ادامه می دادیم اکنون بودجه بسیار متفاوت تر بود.
این روش بودجه ریزی عوامل مربوط به صرفه جویی و اثر بخشی مخارج دولت را به ابعاد سنتی بودجه ریزی اضافه می کند و بین بودجه دولت و اهداف کمی ارتباط برقرار کرده و بودجه را هدفمند می کند. در واقع این که از برنامه میان مدت به برنامه های سالانه و سپس به بودجه برسیم از اهداف قانون برنامه و بودجه است که باعث می شود ارقام بودجه مبتنی بر ارقام برنامه های سالانه ارائه شود.
اما طی سال های اخیر به رغم آنچه در قانون آمده، از بودجه ریزی عملیاتی فاصله گرفتیم آیا توان تدوین بودجه به این صورت وجود نداشت و یا دولت نهم و دهم تمایلی به این موضوع نداشت؟
در سال ۸۶ در مدیریت سازمان تغییراتی ایجاد وهم نام سازمان و هم رویکردها تغییر کرد و بر بودجه ریزی بر مبنای عملکرد تاکید نشد در حالی که در این سال ها باید فرهنگ سازی صورت می گرفت تا این روش بودجه ریزی مستقر شود. البته استقرار کامل این روش بودجه ریزی به زمان نیاز دارد و طی یک یا دوسال امکان پذیر نیست، حتی در کشورهای پیشرفته در زمینه نظام بودجه ریزی مانند نیوزیلند و استرالیا که بیش از دودهه است که این روش بودجه ریزی مرسوم شده، اذعان دارند که هنوز به تکامل نرسیده اند بنابراین ما هم نباید توقع می داشتیم که این روش بودجه ریزی طی یکی دو سال به تکامل می رسید. به هرحال به رغم اقدامات انجام شده متاسفانه از سال ۸۷ بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد متوقف شد و در قانون بودجه سال ۱۳۸۶ سایه کمرنگی از این روش بودجه ریزی دیده می شود و در سال های بعد به طور کلی محو شد و در قوانین بودجه سال های بعد آثاری از بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد دیده نشد و ارتباط بین اهداف کمی و ارقام بودجه از بین رفت و حتی در موافقتنامه هایی که برای اعتبارات جاری و عمرانی مبادله می شد اطلاعاط مربوط به شاخص های عملکرد برنامه های اجرایی و فعالیت ها حذف شد.
نظام بودجه ریزی ما بر مبنای چانه زنی است
بنابراین مهمترین مسئله این است که باید عزم و اراده جدی در مقامات بالای سیاسی و اجرایی کشور و به ویژه در دولت برای اصلاحات بودجه ریزی وجود داشته باشد. در واقع عدم باور به این روش بودجه ریزی نه تنها موجب توقف این روش از سال ۸۷ شد بلکه پس از آن بیشتر اقدامات در جهت عکس بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد انجام شد. در این روش بودجه ریزی اصل باید بر تحقق اهداف کمی مورد نظر برنامه های سالانه است. برای دستیابی به این اهداف تفاهمنامه های عملکردی بین رؤسای دستگاه های اجرایی و واحدهای مجری مبادله می شود و به موجب این تفاهمنامه ها برای تحقق اهداف اختیاراتی به واحد مجری تفویض می شود و برای تحکیم آن از نظامی انگیزشی استفاده می شود. مدیری که بهتر عمل می کند باید بودجه بیشتری به فعالیت هایش تخصیص داد و مدیرانی که عملکرد مناسبی ندارند تنبیه می شوند. طی چند سال گذشته متاسفانه نظام بودجه ریزی ما بر مبنای چانه زنی بوده است، در دولت دستگاه ها به دنبال کسب اعتبارات بیشتر هستند و در مجلس نیز نمایند گان به دنبال بودجه بیشتر برای پروژه های استان خود هستند بدون این که مبتنی بر اصول علمی باشد.
اختلاف با نمایندگان مجلس بر سر تغییر بودجه در سال گذشته
اختلافات موجود بر سر ارقام و احکام بودجه به حدی شدید شد که در فرآیند تصویب بودجه ۱۳۹۲معاونت برنامه ریزی در سال جاری مجبور شد که به شورای نگهبان شکایت کند مبنی بر این که نمایندگان مجلس تغییراتی را انجام داده که مشکلاتی را برای ما ایجاد کرده است. البته در این که مجلس می تواند قانون را تغییر دهد شکی نیست اما هیچ قانونی وجود ندارد که حدود اختیارات مجلس در این زمینه را مشخص کند.
در دنیا معمولا به سه شیوه عمل می شود به طور مثال در آمریکا حدود اختیارات مجلس در تغییرات بودجه نامحدود است و مجلس می تواند به هر میزان تغییرات را اعمال کند اما رییس جمهور حق وتو دارد اما باید بودجه جدید را به مجلس ارائه دهد. شیوه دیگر مرسوم در این زمینه این است که تغییرات دارای حد و حدود است و مجلس می تواند درصدی از منابع و مصارف را تغییر دهد، در بسیاری از کشورها هم تغییرات تا جایی قابل اعمال است که تراز بودجه حفظ شود. در کشور ما هم معمولا این چنین است یعنی طی سنوات قبل هزینه ها و درآمدها به طور متعادل تغییر می کردند اما در سال گذشته به دلیل مشکلاتی که ایجاد شد از شورای نگهبان تفسیر خواستند که تغییرات تا چه حد باید انجام شود که شورای نگهبان اعلام کرد تا جایی که شاکله بودجه به هم نخورد تغییرات مجاز است اما باز هم ابهام وجود دارد که چه زمانی شاکله بودجه به هم می خورد؟ احکام و ارقام بودجه تا چه حد می تواند تغییر کند که شاکله بودجه به هم نخورد؟
این در حالی است که اگر بودجه ریزی بر مبنای عمکرد باشد کلیه این مسائل حل می شود و مجلس اگر بخواهد بودجه را تغییر دهد باید متناسب با تغییر اهداف کمی باشد و دولت هم در طول اجرای بودجه مشکلی پیدا نمی کند. همچنین نظام حسابداری و نظارتی متحول می شود و مدیریت عملکرد که مهم ترین بخش در نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است به اجرا در می آید.
در بخش نظارت عملکرد سازمان برنامه چگونه بوده است؟
با توجه به این که در زمینه تهیه برنامه و بودجه مشکلاتی وجود دارد، بخش نظارتی نیز نمی تواند به درستی ایفای نقش کند، از طرفی در شرایطی که گزارش های نظارتی طرح های عمرانی به موقع داده نمی شود نمی توان از نتایج آن در اصلاح مسیر استفاده کرد. تعدد پروژه های نیمه تمام در کشور به همین دلیل است. تعداد طرح های عمرانی طی دوره ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲ از ۱۲۷۴ طرح به حدود ۲۹۰۰ طرح افزایش پیدا کرده یعنی ۱۶۱۶ طرح به تعداد طرح ها اضافه شده در حالی که در همین مدت در مجموع ۱۰۲۵ طرح خاتمه یافته اند. این در حالی است که اگر پیشرفت یک طرح مناسب باشد باید بودجه بیشتری به آن تخصیص داده شود تا سریع تر تکمیل شوند و در مقابل اعتبار طرحهایی که با مشکل روبرو هستند کند و یا خود طرح ها حذف شوند. بنابراین در شرایطی که گزارش های نظارتی به موقع ارائه نمی شود بخش نظارت نیز با مشکل روبه رو است. بنابراین اگر هدف تغییر معاونت برنامه ریزی به سازمان مدیریت و برنامه است باید به این سه وظیفه برنامه بودجه، بودجه ریزی و نظارت توجه کنیم و اگر قانون برنامه و بودجه ایراداتی دارد اقدام به اصلاح کنیم.
البته باید توجه داشت نظارت یک دستگاه دولتی بر دستگاه های اجرایی دیگر هموار با اشکلاتی روبرو است و شاید یکی از دلایل در این زمینه استقلا نهاد نظارتی از اهمیت زیادی برخوردار است. اگر هم قرار است این سازمان به عنوان بخشی از دولت فعالیت کند بهتر است که معاونت رییس جمهور نباشد زیرا اگر معاونت رییس جمهوری باشد بیشتر تحت اختیار رییس جمهور قرار دارد، بنابراین باید به گونه ای باشد که استقلال بیشتری داشته باشد.
ارائه برنامه های چند سالانه به جای بودجه های سالانه و برنامه های پنج ساله
یکی دیگر از مشکلات نظام برنامه ریزی کشور عدم انعطاف کافی قوانین برنامه و بودجه است و برای هر تغییر کوچک باید لایحه اصلاحیه به مجلس داده شود. در سایر کشورها برای هماهنگی بیشتر بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد با نظام برنامه ریزی به دنبال چارچوب های میان مدت مخارج دولت و یا بودجه های چند سالانه رفته اند، یعنی به جای این که بودجه سالانه داشته باشند بودجه های دو سالانه یا سه سالانه را تعریف کرده اند بنابراین زمانی که برای یک سال بودجه ارائه می شود تصویری از یک یا دو سال بعد را هم ارائه می کنند و اهداف کمی مربوط ارائه می شود. البته بودجه سال اول تصویب می شود و بودجه سال های بعد برای اطلاع مجلس است. در واقع تصویری کوتاه مدت به مجلس ارائه می شودکه هم به تصمیم گیری مجلس کمک می کند و هم اجرای بودجه بر مبنای عملکرد را تسهیل می کند.
با توجه به مشکلات یاد شده شاید ارائه دو برنامه دو سالانه به جای یک برنامه پنج ساله در هر دوره ریاست جمهوری می تواند مفیدتر باشد چرا که امکان تحقق اهداف بیشتر خواهد بود.
نگاهی به تاریح بودجه نویسی در ایران نشان می دهد که از ۴۰ سال گذشته تلاش هایی در راستای اصلاح نظام بودجه ریزی کشور صورت گرفته است. در این زمینه محمد کردبچه، مشاور معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی از شناخته شده ترین چهره های بودجه نویسی کشور است که از پیش از انقلاب تاکنون نقش مهمی در تدوین سند مالی کشور ایفا کرده است، می گوید: در سال ۱۳۵۱ پس از تصویب قانون برنامه و بودجه، ایران اصلاحات نظام بودجه ریزی را همزمان با اصلاحات وسیع دهه ۱۹۷۰ پیشرفته ترین کشورها در این زمینه مانند استرالیا، نیوزیلند، انگلیس، کانادا و آمریکا آغاز کرد. اما متاسفانه در سال ۱۳۵۳ با شوک اول نفتی روبه رو شدیم، اصل اصلاح بودجه ریزی که آن زمان مطرح شد برقراری انضباط مالی بود اما پس از شوک اول نفتی درآمدها و به تبع آن هزینه های بودجه چند برابر شد و بی انضباطی مالی بر نظام بودجه ریزی حاکم شد.
وی که مهم ترین دغدغه اش عملیاتی شدن بودجه کشور و پایبندی به انضباط مالی است و تلاش های بسیاری را این زمینه انجام داده است، معتقد است: مهمترین مسئله این است که باید عزم و اراده جدی در مقامات بالای سیاسی و اجرایی کشور و به ویژه در دولت برای اصلاحات بودجه ریزی وجود داشته باشد اما عدم باور به این روش بودجه ریزی نه تنها موجب توقف این روش از سال ۸۷ شد بلکه پس از آن بیشتر اقدامات در جهت عکس بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد انجام شد و دیگر هیچ عزم و اراده یی برای داشتن بودجه یی واقعی وجود نداشت.
وی همچنین تاکید کرد: طی چند سال گذشته متاسفانه نظام بودجه ریزی ما بر مبنای چانه زنی بوده است، در دولت دستگاه ها به دنبال کسب اعتبارات بیشتر هستند و در مجلس نیز نمایندگان به دنبال بودجه بیشتر برای پروژه های استان خود هستند بدون این که مبتنی بر اصول علمی باشد.
بخش اول گفت و گو با محمد کردبچه درباره احیای سازمان مدیریت و نقش آن در اقتصاد، نقش برنامه های سالانه در تدوین بودجه، بودجه نویسی مبتنی بر عملکرد و دلایل فاصله گرفتن از آن در دولت محمود احمدی نژاد در ادامه می آید:
از احیای سازمان مدیریت شروع کنیم، دولت یازدهم تاکید بسیاری بر احیای این سازمان کرده، از نظر شما چقدر ضرورت دارد که این سازمان مجددا احیا شود؟
دولت یازدهم بر این موضوع تاکید دارد و بنا شده که این سازمان مجددا احیا شود طرحی نیز در مجلس در این زمینه پیشنهاد شده است، در کمیسیون اجتماعی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی بررسی طرح نهایی شده و احتمالا در روزهای آینده در جلسه علنی مطرح خواهد شد، اما به اعتقاد من اسم سازمان مهم نیست، کارکرد اهمیت دارد و باید مورد توجه قرار بگیرد و بررسی شود که آیا این سازمان به آنچه در قانون برنامه و بودجه آمده عمل کرده یا خیر و چگونه می توان این سازمان را در مسیر صحیح قرار داد. بخشی از این کار نیاز به قوانین و مقررات لازم دارد و بخش دیگر که شاید اهمیت بیشتری دارد نیازمند تجهیز نیروی انسانی لازم برای اجرای وظایف متحول شده سازمان است.
انحلال سازمان برنامه و ایجاد معاونت برنامه ریزی چه تاثیری در اقتصاد داشت و اساسا چه کمک هایی به اقتصاد کرد و چه ضربه هایی زد با توجه به این که در پی ایجاد معاونت برنامه تعدای از کارشناسان از بدنه سازمان جدا شدند؟
قبل از ایجاد این تحولات سازمان برنامه و بودجه حرف اول را در اقتصاد کشور می زد و منشا تمام طرح های مهم اقتصادی که باید تصویب و اجرا می شد سازمان برنامه و بودجه بود اما اکنون مدت ها است که اینطور نیست، به طوری که در سال های اخیر طرح های مهمی مانند اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که انقلابی در اقتصاد بود، طرح تحول اقتصادی و به ویژه قانون هدفمندسازی یارانه ها اجرا شدند اما در هیچ یک از این طرح ها معاونت برنامه ریزی کوچکترین نقشی نداشت و فقط در جلسات شرکت می کرد.
این سازمان چه نقشی می تواند در اقتصاد ایفا می کند؟
سه وظیفه مهم و اصلی برنامه ریزی، بودجه ریزی و نظارت به عهده این سازمان است، برنامه ریزی مراحل مختلفی از جمله تهیه برنامه، اجرای برنامه، نظارت و ارزشیابی را شامل می شود، به عنوان مثال در مورد برنامه پنجم که از سال ۹۰ شروع شده، باید فرایند به طور مستمر کنترل شود و ضمن اجرا مورد ارزیابی قرار گیرد و گزارش عملکرد منتشر شود اما آخرین گزارش عملکرد برنامه مربوط به سال ۸۹، سال پایانی برنامه چهارم، بوده است اما برای سال های ۹۰ و ۹۱ هنوز گزارش عملکرد منتشر نشده است و این در حالی است که در جریان اجرای برنامه ها انحرافاتی وجود دارد که ارائه گزارش عملکرد کمک می کند که اجرای برنامه در مسیر درستی قرار بگیرد.
به علاوه مبنای تهیه برنامه های پنج ساله و قوانین بودجه سالانه، قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ است که در واقع یکی از مترقی ترین قوانین اقتصادی است و بر اساس آن تا شهریور ماه هر سال سازمان برنامه و بودجه باید گزارش عملکرد سال قبل و گزارش چند ماه ابتدایی سال در قالب یک گزارش اقتصادی تهیه کند تا مبنای بخشنامه بودجه سال آینده قرار بگیرد اما اکنون مدت هاست که چنین اتفاقی نمی افتد و گزارش های عملکرد بعد از دوسال تهیه می شود که عملا استفاده خاصی غیر از نگهداری در کتابخانه ندارد.
در سیستم آماری هم چنین مشکلی وجود دارد و گاه آماری که اعلام می شود مربوط به بیش از یک سال قبل است؟
آمار هم بخشی از برنامه ریزی است. مهم ترین آمار اقتصادی تولید ناخالص داخلی است اما چندی پیش، قبل از آغاز به کار دولت یازدهم، دو نهاد آماری کشور (بانک مرکزی و مرکز آمار) دو رقم متفاوت را به صورت غیر رسمی در همایش ها درباره تولید ناخالص داخلی در سال ۹۰ اعلام کردند که تفاوت دو درصدی بین آمار این دونهاد وجود دارد. در حالی که در این مقایسه دهم های درصد تغییرات نیز اهمیت دارد. در چنین شرایطی که آمار مشخصی وجود ندارد که بتوان بر اساس آن برنامه ریزی کرد چطور می توان به رشد اقتصادی هشت درصد رسید.
آیا عدم انتشار آمار به دلیل مطلوب نبودن و برخی ملاحظات است و یا این که اساسا اعتقادی نسبت به انتشار به موقع آمار وجود ندارد؟
در برخی موارد آمار ها به دلیل برخی ملاحظات اعلام نمی شود. طی چند سال گذشته از سوی مقامات بالا تاکید شده بود که ارقام منفی ذکر نشود و حتی به جای عبارت" کاهش پیدا کرد" از عبارت" افزایش پیدا نکرد" استفاده شود. این در حالی است که بهتر است اطلاعات و آماری که مطلوب نیست منتشر شود تا بتوان بر اساس آن برنامه ریزی کرد و شرایط را بهبود بخشید.
تهیه برنامه های سالانه چه کمکی به تدوین بودجه می کند؟
در مورد برنامه ریزی در قانون برنامه و بودجه به یک سیکل سه مرحله ای اشاره شده است: برنامه بلند مدت، برنامه پنج ساله و برنامه سالانه و دولت مکلف شده است هر سال همراه با لایحه بودجه، برنامه سالانه را نیز به مجلس تقدیم نماید. در سال های پس از انقلاب اسلامی فقط در سال ۱۳۸۴ برای سال ۱۳۸۵ که می خواستیم بودجه بر مبنای عملکرد تهیه شود، برنامه سالانه تهیه و تقدیم مجلس شورای اسلامی شد. تهیه برنامه سالانه بر اساس برنامه های توسعه ای باعث می شود که بودجه از استحکام بیشتری برخوردار شود، این که در بررسی بودجه چالش هایی بین دولت و مجلس پیش می آید و همچنین موضوعاتی که در مورد عدم تحقق درآمدها مطرح می شود به این دلیل است که اولا بودجه بر مبنای شاخص های عملکرد بخش ها تهیه نمی شده و چون ارقام هزینه ها ارتباط چندانی با شاخص های عملکرد نداشته به راحتی تغیییر و جابجایی در آن ها صورت می گیرد. ضمن این که در سال های اخیر لایحه بودجه با تاخیر زیاد به مجلس تقدیم شده است و در شرایطی که بودجه در دو سه ماهه اول سال مالی به تصویب می رسد، ابلاغ موافقتنامه اعتبارات جاری و عمرانی در برخی موارد تا ماه های پایانی سال به طول می کشد و طبیعی است عملکرد مناسبی هم نخواهد داشت.
مشکل دیگر عدم تطابق دوره های برنامه های توسعه به دوره های ریاست جمهوری است و در سنوات گذشته یکی از اولین اقدامات رییس جمهور جدید زیر سوال بردن قانون برنامه قبلی است و به جای این که موارد مورد اشکال را اصلاح کنند فقط مشکلات موجود را ناشی از اشکالات برنامه تصویب شده در دوره رییس جمهور قبل می دانند در چنین شرایطی خیلی طبیعی است که برنامه ها از عملکرد مناسبی برخوردار نباشد.
یکی دیگر از مشکلات قوانین برنامه کلی بودن اهداف کمی و نبود اهداف کمی در سطح بخش ها است. در برنامه های سوم که به استثنای منابع نفتی و نیروی انسانی اصولا ذکری از اهداف کمی نشده است. در برنامه های چهارم و پنجم نیز ضمن ارائه به تعدادی هدف کلی، به اسناد و بسته های اجرایی اشاره شده است که در عمل بعد از گذشت چند سال از برنامه تهیه شده اند و لذا کارایی لازم برای نظارت را نداشته است.
به کلی بودن اهداف اشاره کردید، یکی از مسائلی که همواره با آن رو به رو بوده ایم عدم تحقق اهداف برنامه ها است، و حتی در مورد سند چشم انداز هم آمار و ارقامی که اعلام می شود با اهداف سند چشم انداز فاصله زیادی دارد، آیا این امر به دلیل تدوین آرمان گرایانه برنامه هاست؟
چشم انداز باید آرمان گرایانه باشد و اساسا نمی توان چشم انداز را بر اساس وضعیت موجود تهیه کرد. مفهوم چشم انداز این است که ما در شرایط مطلوب آینده خود را قرار می دهیم و دنبال راهکارهایی هستیم که از وضعیت موجود خود را به وضع مطلوب برسانیم. برنامه های چهارم و پنجم بر اساس سند چشم انداز تهیه شدند در قانون برنامه چهارم سازمان مدیریت و برنامه ریزی مکلف شده بود که هر ساله عملکرد اهداف چشم انداز را بررسی کرده و به طور مستقیم به مقام معظم رهبری گزارش دهد، هدف از این گزارش ها هم اصلاح مسیر بود اما از سال ۸۴ که سال اول برنامه چهارم بود حتی یکبار هم گزارش عملکرد چشم انداز منتشر نشده است و مشخص نیست چه میزان به سمت اهداف تعیین شده پیش رفتیم. در قانون برنامه پنجم نیز اصولا حکم مزبور در متن قانون نیامده است و لذا اقدامی در این زمینه به عمل نیامده است. بنابراین سازمان جدید با هر نامی که ایجاد می شود باید اصلاح کارکرد برنامه ریزی در ابعاد مختلف آن یعنی تهیه، اجرا و نظارت و ارزشیابی را در دستور کار قرار دهد.
بودجه نویسی مبتنی بر عملکرد چقدر می تواند به تحقق اهداف کمک کند؟ چه اقداماتی در راستای عملیاتی بودن بودجه انجام شده است؟
در سال ۱۳۵۱ پس از تصویب قانون برنامه و بودجه، ایران اصلاحات نظام بودجه ریزی را همزمان با اصلاحات وسیع دهه ۱۹۷۰ پیشرفته ترین کشورها در این زمینه مانند استرالیا، نیوزیلند، انگلیس، کانادا و آمریکا آغاز کرد. اما متاسفانه در سال ۱۳۵۳ با شوک اول نفتی روبه رو شدیم، اصل اصلاح بودجه ریزی که آن زمان مطرح شد برقراری انضباط مالی بود اما پس از شوک اول نفتی درآمدها و به تبع آن هزینه های بودجه چند برابر شد و بی انضباطی مالی بر نظام بودجه ریزی حاکم شد و از سال ۵۴ به بعد ادامه پیدا کرد. پس از انقلاب هم به دلیل جنگ تحمیلی و سال های سازندگی بعد از آن فرصتی برای اصلاح آن وجود نداشت و اقدامی اساسی صورت نگرفت. البته اقدامات پراکنده ای پس از جنگ تحمیلی صورت گرفت که هیچ کدام نهایی نشد.
اما اقدامات اساسی در راستای اصلاح نظام بودجه ریزی به سال های ۷۸ و ۷۹ برمی گردد که کار گروهی در موسسه پژوهش و برنامه ریزی وابسته به سازمان برنامه و بودجه سابق تشکیل شد. با توجه به این که مشکلات نظام بودجه ریزی متعدد بود و بنا شد که اقدامات در دو مرحله انجام شود، مرحله اول شامل اقداماتی می شد که باید در کوتاه مدت نتیجه می داد مانند اصلاح طبقه بندی بودجه، اصلاح ساختار احکام بودجه. در خصوص نظام طبقه بندی بودجه، منابع و مصارف شفاف نبودند و اقلام درآمدی و هزینه ای بر حسن سلیقه و بدون ضابطه منظور می شدند و به همین دلیل مقایسه های بین المللی وحتی مقایسه درونی سالانه آن را با مشکل مواجه می نمود. همچنین نظام بودجه ریزی ما مطابق با حساب های ملی نبود و کارشناسان بانک مرکزی که می خواستند اثرات بودجه را در حساب های ملی ببینند با مشکلات زیادی روبه رو بودند، ردیف های هزینه ای دستگاه ها متعدد و پراکنده بود و استفاده از اطلاعات آن برای محققان و حتی کارشناسان ذی ربط با اشکال صورت می گرفت.
ساماندهی احکام بودجه
بنابراین در مرحله اول اصلاح طبقه بندی بودجه را مطابق با آخرین طبقه بندی پیشنهادی صندوق بین المللی پول که در سال ۲۰۰۱ میلادی ارائه شده بود انجام دادیم و طی مدت حدود شش ماه توانستیم نظام طبقه بندی بودجه را به طور کامل متحول کنیم به طوری که وقتی تحولات را برای کارشناسان صندوق بین المللی پول مطرح کردیم تعجب کردند چطور در مدت کوتاه با توان کارشناسی داخلی این اصلاحات را انجام دادیم. در خصوص احکام بودجه نیز با خارج کردن احکام با ماهیت دائمی و تصویب قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ساختار این احکام ساماندهی شد. بدیت ترتیب رد مرحله اول از سال ۱۳۸۱ برای اولین بار بودجه را بر اساس طبقه بندی جدید ارائه کردیم و بودجه دستگاه ها کاملا شفاف شد.
موفقیت در اصلاحات بودجه ای
بنابراین مرحله اول با موفقیت انجام شد. مرحله دوم مربوط به اصلاحات ماهوی بود که بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد را نیز در بر می گرفت، مقدمات بودجه ریزی با این روش در سال های ۸۲ و ۸۳ انجام و گزارش های اولیه تهیه شد، در سال ۸۴ با آغاز به کار دولت نهم با توجه به این که دکتر رهبر، رییس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی به بحث بودجه ریزی بر مبنای عملکرد تمایل داشت، بودجه ریزی عملیاتی در دستور کار قرار گرفت و در نتیجه بودجه سال ۸۵ مبتنی بر عملکرد تدوین شد البته اشکالات و نواقصی هم وجود داشت اما برای شروع بسیار خوب بود و اگر آن روش را ادامه می دادیم اکنون بودجه بسیار متفاوت تر بود.
این روش بودجه ریزی عوامل مربوط به صرفه جویی و اثر بخشی مخارج دولت را به ابعاد سنتی بودجه ریزی اضافه می کند و بین بودجه دولت و اهداف کمی ارتباط برقرار کرده و بودجه را هدفمند می کند. در واقع این که از برنامه میان مدت به برنامه های سالانه و سپس به بودجه برسیم از اهداف قانون برنامه و بودجه است که باعث می شود ارقام بودجه مبتنی بر ارقام برنامه های سالانه ارائه شود.
اما طی سال های اخیر به رغم آنچه در قانون آمده، از بودجه ریزی عملیاتی فاصله گرفتیم آیا توان تدوین بودجه به این صورت وجود نداشت و یا دولت نهم و دهم تمایلی به این موضوع نداشت؟
در سال ۸۶ در مدیریت سازمان تغییراتی ایجاد وهم نام سازمان و هم رویکردها تغییر کرد و بر بودجه ریزی بر مبنای عملکرد تاکید نشد در حالی که در این سال ها باید فرهنگ سازی صورت می گرفت تا این روش بودجه ریزی مستقر شود. البته استقرار کامل این روش بودجه ریزی به زمان نیاز دارد و طی یک یا دوسال امکان پذیر نیست، حتی در کشورهای پیشرفته در زمینه نظام بودجه ریزی مانند نیوزیلند و استرالیا که بیش از دودهه است که این روش بودجه ریزی مرسوم شده، اذعان دارند که هنوز به تکامل نرسیده اند بنابراین ما هم نباید توقع می داشتیم که این روش بودجه ریزی طی یکی دو سال به تکامل می رسید. به هرحال به رغم اقدامات انجام شده متاسفانه از سال ۸۷ بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد متوقف شد و در قانون بودجه سال ۱۳۸۶ سایه کمرنگی از این روش بودجه ریزی دیده می شود و در سال های بعد به طور کلی محو شد و در قوانین بودجه سال های بعد آثاری از بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد دیده نشد و ارتباط بین اهداف کمی و ارقام بودجه از بین رفت و حتی در موافقتنامه هایی که برای اعتبارات جاری و عمرانی مبادله می شد اطلاعاط مربوط به شاخص های عملکرد برنامه های اجرایی و فعالیت ها حذف شد.
نظام بودجه ریزی ما بر مبنای چانه زنی است
بنابراین مهمترین مسئله این است که باید عزم و اراده جدی در مقامات بالای سیاسی و اجرایی کشور و به ویژه در دولت برای اصلاحات بودجه ریزی وجود داشته باشد. در واقع عدم باور به این روش بودجه ریزی نه تنها موجب توقف این روش از سال ۸۷ شد بلکه پس از آن بیشتر اقدامات در جهت عکس بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد انجام شد. در این روش بودجه ریزی اصل باید بر تحقق اهداف کمی مورد نظر برنامه های سالانه است. برای دستیابی به این اهداف تفاهمنامه های عملکردی بین رؤسای دستگاه های اجرایی و واحدهای مجری مبادله می شود و به موجب این تفاهمنامه ها برای تحقق اهداف اختیاراتی به واحد مجری تفویض می شود و برای تحکیم آن از نظامی انگیزشی استفاده می شود. مدیری که بهتر عمل می کند باید بودجه بیشتری به فعالیت هایش تخصیص داد و مدیرانی که عملکرد مناسبی ندارند تنبیه می شوند. طی چند سال گذشته متاسفانه نظام بودجه ریزی ما بر مبنای چانه زنی بوده است، در دولت دستگاه ها به دنبال کسب اعتبارات بیشتر هستند و در مجلس نیز نمایند گان به دنبال بودجه بیشتر برای پروژه های استان خود هستند بدون این که مبتنی بر اصول علمی باشد.
اختلاف با نمایندگان مجلس بر سر تغییر بودجه در سال گذشته
اختلافات موجود بر سر ارقام و احکام بودجه به حدی شدید شد که در فرآیند تصویب بودجه ۱۳۹۲معاونت برنامه ریزی در سال جاری مجبور شد که به شورای نگهبان شکایت کند مبنی بر این که نمایندگان مجلس تغییراتی را انجام داده که مشکلاتی را برای ما ایجاد کرده است. البته در این که مجلس می تواند قانون را تغییر دهد شکی نیست اما هیچ قانونی وجود ندارد که حدود اختیارات مجلس در این زمینه را مشخص کند.
در دنیا معمولا به سه شیوه عمل می شود به طور مثال در آمریکا حدود اختیارات مجلس در تغییرات بودجه نامحدود است و مجلس می تواند به هر میزان تغییرات را اعمال کند اما رییس جمهور حق وتو دارد اما باید بودجه جدید را به مجلس ارائه دهد. شیوه دیگر مرسوم در این زمینه این است که تغییرات دارای حد و حدود است و مجلس می تواند درصدی از منابع و مصارف را تغییر دهد، در بسیاری از کشورها هم تغییرات تا جایی قابل اعمال است که تراز بودجه حفظ شود. در کشور ما هم معمولا این چنین است یعنی طی سنوات قبل هزینه ها و درآمدها به طور متعادل تغییر می کردند اما در سال گذشته به دلیل مشکلاتی که ایجاد شد از شورای نگهبان تفسیر خواستند که تغییرات تا چه حد باید انجام شود که شورای نگهبان اعلام کرد تا جایی که شاکله بودجه به هم نخورد تغییرات مجاز است اما باز هم ابهام وجود دارد که چه زمانی شاکله بودجه به هم می خورد؟ احکام و ارقام بودجه تا چه حد می تواند تغییر کند که شاکله بودجه به هم نخورد؟
این در حالی است که اگر بودجه ریزی بر مبنای عمکرد باشد کلیه این مسائل حل می شود و مجلس اگر بخواهد بودجه را تغییر دهد باید متناسب با تغییر اهداف کمی باشد و دولت هم در طول اجرای بودجه مشکلی پیدا نمی کند. همچنین نظام حسابداری و نظارتی متحول می شود و مدیریت عملکرد که مهم ترین بخش در نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد است به اجرا در می آید.
در بخش نظارت عملکرد سازمان برنامه چگونه بوده است؟
با توجه به این که در زمینه تهیه برنامه و بودجه مشکلاتی وجود دارد، بخش نظارتی نیز نمی تواند به درستی ایفای نقش کند، از طرفی در شرایطی که گزارش های نظارتی طرح های عمرانی به موقع داده نمی شود نمی توان از نتایج آن در اصلاح مسیر استفاده کرد. تعدد پروژه های نیمه تمام در کشور به همین دلیل است. تعداد طرح های عمرانی طی دوره ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۲ از ۱۲۷۴ طرح به حدود ۲۹۰۰ طرح افزایش پیدا کرده یعنی ۱۶۱۶ طرح به تعداد طرح ها اضافه شده در حالی که در همین مدت در مجموع ۱۰۲۵ طرح خاتمه یافته اند. این در حالی است که اگر پیشرفت یک طرح مناسب باشد باید بودجه بیشتری به آن تخصیص داده شود تا سریع تر تکمیل شوند و در مقابل اعتبار طرحهایی که با مشکل روبرو هستند کند و یا خود طرح ها حذف شوند. بنابراین در شرایطی که گزارش های نظارتی به موقع ارائه نمی شود بخش نظارت نیز با مشکل روبه رو است. بنابراین اگر هدف تغییر معاونت برنامه ریزی به سازمان مدیریت و برنامه است باید به این سه وظیفه برنامه بودجه، بودجه ریزی و نظارت توجه کنیم و اگر قانون برنامه و بودجه ایراداتی دارد اقدام به اصلاح کنیم.
البته باید توجه داشت نظارت یک دستگاه دولتی بر دستگاه های اجرایی دیگر هموار با اشکلاتی روبرو است و شاید یکی از دلایل در این زمینه استقلا نهاد نظارتی از اهمیت زیادی برخوردار است. اگر هم قرار است این سازمان به عنوان بخشی از دولت فعالیت کند بهتر است که معاونت رییس جمهور نباشد زیرا اگر معاونت رییس جمهوری باشد بیشتر تحت اختیار رییس جمهور قرار دارد، بنابراین باید به گونه ای باشد که استقلال بیشتری داشته باشد.
ارائه برنامه های چند سالانه به جای بودجه های سالانه و برنامه های پنج ساله
یکی دیگر از مشکلات نظام برنامه ریزی کشور عدم انعطاف کافی قوانین برنامه و بودجه است و برای هر تغییر کوچک باید لایحه اصلاحیه به مجلس داده شود. در سایر کشورها برای هماهنگی بیشتر بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد با نظام برنامه ریزی به دنبال چارچوب های میان مدت مخارج دولت و یا بودجه های چند سالانه رفته اند، یعنی به جای این که بودجه سالانه داشته باشند بودجه های دو سالانه یا سه سالانه را تعریف کرده اند بنابراین زمانی که برای یک سال بودجه ارائه می شود تصویری از یک یا دو سال بعد را هم ارائه می کنند و اهداف کمی مربوط ارائه می شود. البته بودجه سال اول تصویب می شود و بودجه سال های بعد برای اطلاع مجلس است. در واقع تصویری کوتاه مدت به مجلس ارائه می شودکه هم به تصمیم گیری مجلس کمک می کند و هم اجرای بودجه بر مبنای عملکرد را تسهیل می کند.
با توجه به مشکلات یاد شده شاید ارائه دو برنامه دو سالانه به جای یک برنامه پنج ساله در هر دوره ریاست جمهوری می تواند مفیدتر باشد چرا که امکان تحقق اهداف بیشتر خواهد بود.
